我国近年面临显著的外部结构性不平衡，表现为货物贸易顺差激增、制成品顺差主导、高科技与传统行业顺差同步扩张，以及贸易争端频发等特征。顺差扩张存在国内国际多方面原因，主要由于国内宏观经济持续多年供大于求或“供强需弱”，即供给效率和能力提升与内需不足特别是消费偏弱矛盾，叠加实际汇率贬值等因素。
在特朗普政府超级关税战风险增加、国际形势以“一天等于20年”节奏快速演变背景下，我国经济供给侧的生产能力和竞争力，赋予我方应对外部冲击的可靠实力与韧性；然而内需不足消费偏弱伴随顺差规模过大，中央双循环方针对经济运行“更多依托国内市场”要求未充分落实，成为应对外部形势变化冲击所需加强的短板。
面对目前形势，我国应以自身和全球经济发展根本利益为本位，继续坚持原则并旗帜鲜明地抵制单边主义，积极利用双边、诸边、多边合作机遇修复调整与美国传统盟友的关系，为外部环境最终改善创造有利条件。国内要从供求两端同时入手，特别要针对内需不足矛盾综合实施宏观、结构、体制政策调整，扩内需、增收入、促消费，加快再平衡，落实双循环。
化解经济增长内外不平衡矛盾，是我国经济高质量发展并更大限度惠及广大群众的内在需要，是加快落实2020年中央提出双循环方针要求经济运行更多依托国内市场的需要，是提前对冲美方挑起关税战可能引发衰退导致外需收缩冲击的需要，另外在在长期也有助于应对外部环境演变与增强我国在大国博弈中的主动地位，因而从大国实施内外统筹政策方针看，其实是具有占优策略的必要选择。
*本文为北京大学国家发展研究院教授卢锋在中国财富管理50人论坛“特朗普系列举措对国际局势的影响及中国应对”研讨会上的发言，仅代表作者观点，不代表论坛立场。
一、特朗普执政以来的主要举措
去年11月特朗普在总统选举中得到超预期选票，七个关键摇摆州均实现翻红，共和党在参议院新增四个席位，表明其再次入主白宫是美国选民在其既定政治制度下的“自觉选择”。如果说特朗普2026年胜选确实有“逆袭大位”的表象，这次就美国政权更迭规则而言明显体现出某种必然因素。这一点不具有对特朗普政策的评价含义，而是提示大历史演变实际轨迹，通常是大国博弈穷尽所有基本选项的结果，侥幸因素或阴谋论成分其实没那么重要。这其实也符合唯物史观。
从上述超预期胜选到明年底美国中期选举的窗口期，似乎被特朗普团队看作是放手一搏扭转美国经济战略困境的最后机遇。于是我们看到，特朗普第二任期最初两个多月施政，与其首任比较在政策激进性、推进急促性、手法浪漫性、与传统建制对抗决裂程度等方面都更为凸显。可简单从四个方面看：一是内部改革，二是外交事务，三是宏观政策，四是贸易问题。
首先，关于内部改革。以政府效率部（DOGE）为例，该改革可能对其国内政治产生决定性影响。具体而言，其通过“去监管者”的方式放松监管，这一举措是前所未有的。目前，该改革已引发极为紧张的局面。至于这种改革能够持续多长时间，目前尚不清楚，但可以肯定的是，其引发的争议十分激烈。
其次，关于外交事务。一个月前，当时慕尼黑安全会议（慕安会）的主持人在演讲过程中甚至落泪，由此可见美方表态所引发的冲击之大。此外，此次慕安会的各方表态和反应不仅在国际上产生了影响，还在国内社交媒体、国内舆情以及公众对相关问题的态度上引发了显著冲击和不小反响。
第三点，关于宏观政策。所谓的“333方案”（即：到2028年将预算赤字降至GDP的3%、通过放松管制实现3%的GDP增长、每日增产300万桶石油或等量能源）总体上仍属于供给学派的政策范畴，例如减税、放松石油管制以及对比特币、银行监管等多方面的放松，基本延续了此前的政策思路。值得关注的是，贝森特在3月17日媒体访谈时公开表示：我不能保证不会发生经济衰退，也不担心出现股灾。这则看似客观中立表态，与财经高官通常媒体公开场合点评经济形势通常“说上联”、“言好事”的标准做法大异其趣。这个表态是反应特朗普政府在换届就任之初的特定情境下对可能衰退“迟来不如早到”的策略性偏好？还是自信其创新增长方式足以提振经济因而准备退出长期持续追加刺激保增长的政策模式？另外这个立场变化本身是否会对促成“特朗普衰退”产生某种影响？目前特殊形势下如果出现衰退是否会有远超通常周期性收缩的冲击与后果？这些问题都值得密切观察。
第四点，是与我国利益关系更为密切的经贸和关税政策。两个文件基本勾勒出该方面政策整体框架：第一个文件是在特朗普上任第一天，即1月20日发表的AFTP（《美国优先贸易政策》），该文件全面阐述了其整体的贸易政策立场与方针。第二个文件是在2月13日发布的“对等贸易与关税”文件，该文件具体说明了如何推动第一个文件所提出的方针。文件表示将系统评估外国对美国关税和非关税措施，并将其量化折算为“等值”对等关税作为新征关税的依据。这个所谓对等关税覆盖对象具有全球性，同时包括战略竞争对手国与美国传统盟国。准备在4月初推出对各国的对等关税措施。在《美国优先贸易政策》中，我国是唯一国家被单独以专节阐述贸易政策的国家，提到五个方面政策议题。第一，评估中美第一阶段经贸协议，这既包含竞争也包含合作的机遇，如果谈判顺利，可能会继续推进甚至达成第二阶段协议；反之，若谈判不顺利，美方则可能借此制造事端。第二，针对2024年5月的对华“301”关税措施，他在2018年曾发起贸易战并启动“301”调查，4年后需要进行评估。拜登曾进行过一次评估，但他认为拜登的评估是不完整的，因此他要重新进行评估，即对评估结果的再评估。第三，考虑是否发起新的“301”调查。第四是评估对华最惠国待遇（PNTR）地位。第五是评估知识产权方面其它侵权问题。
从大国竞争角度观察，我国经济实力增长特别是供给端竞争力提升，对韧性应对外部冲击提供了坚实保障，为反制美方单边霸凌提供了有力支持。更为关键的是“做好自己的事”，夯实国内经济持续发展的基础，为此要在持续推动创新、提升新质生产力和供给能力的同时，通过一系列综合政策的调整，着力扩大内需、促进消费，以推动经济的再平衡。
二、我国近年外部顺差增长的八点特征
第一点，在过去四、五年间，经常账户顺差的绝对水平显著高于历史平均水平，其相对GDP的比例在一段时间内也处于较高水平。然而，其绝对占GDP的比例约为2%，并不算高。国际货币基金组织（IMF）定期发布各国对外部门报告（ESR），近年对我外部平衡状况都认为是与中期内部基本面“大致符合”（broadly in line）状态 。
第二点，贸易顺差及GDP占比均较大幅度上升。近年我国货物贸易顺差大幅飙升，2024年达到9921亿美元，十四五前四年年均达到8222亿美元，比十三五年均顺差4451亿美元超过84.7%。我国服务贸易持续处于逆差，十四五前四年年均逆差1550亿美元，比十三五年均2377亿美元下降34.8%。结果贸易总顺差从十三五时期的2074亿美元增长到前四年年均6672亿美元，增幅两倍多；贸易总顺差占GDP比例为3.67%，远超十三五的1.34%。
第三点，制成品顺差的扩散速度远远超过初级产品顺差。制成品顺差2024年达到1.99万亿，四年的年均规模达到1.74万亿美元，比十三五时期年均9650亿美元增加7750亿美元，增幅为80.3%。同时我国初级品贸易顺差2024年也大幅增长到8989亿美元，四年的年均值我8897亿美元，比十三五年均5012亿美元增加3885亿美元，增幅为77.5%：初级品逆差增量绝对值约为制成品顺差绝对值一半，其逆差增幅也略小于制成品顺差增幅。
第四点，在制成品内部，高科技制成品顺差加速猛增，同时传统行业包括中低端部门顺差也快速增长。十四五前四年平均每年高科技制成品顺差7850亿美元，比十三五时期的年均3423亿美元年均值增加了4427亿美元，增幅一倍多。不过我国传统制成品包括中低端制成品行业顺差也快速增长：十四五前四年均值为9622亿美元，比十三五年均6227亿美元增3395亿美元，增幅54.5%。制成品贸易顺差呈现“中高端猛增与中低端快增”特点，或与我国各级政府都会用各种方式执行各自产业政策，并对某些传统产业退出客观形成掣肘有关。
第五点，关于顺差区域的分布。曾有一段时间，我国贸易顺差的90%左右来自欧美经济体。尽管近两年这一情况发生了一些变化，但基本格局并未改变。去年，我国76%的顺差仍来自欧美经济体。同时，需要注意的是，近年来中国对周边国家以及墨西哥的投资增加较多，这实际上转移了一部分顺差到这些国家。经过分析发现，如果将中国对这些国家顺差的增长与这些国家对美国顺差的增长进行对比，二者之间存在明显线性关系。从开放经济原理来看，能持续支持大规模顺差的国家，通常是主要国际货币的发行国。
第六点，我国货物贸易和制成品贸易顺差的全球占比大幅度提升。一是货物贸易占全球顺差比例大幅提高，从2018年17.5%上升到2024年36.6%。二是制成品贸易顺差占全球顺差比例，从2020年47.8%上升到去年64.8%。结构性贸易顺差在全球范围占比高企，提示我国开放型经济外部竞争力很强，但是在目前外部经贸环境剧烈变化环境下，如果整体需求萎缩我国也面临较大风险。
第七点，美欧的保护主义政策不断升级。在疫情期间，我国顺差增长迅速，而美欧对我国顺差增长表现出相对隐忍的态度。原因主要有两个：一是疫情导致其供应链中断，难以满足自身需求；二是其国内面临通胀问题，需要通过进口来平抑物价。2023年8月我们提交的一份简报，提出贸易不平衡问题可能会重新成为经贸争议热点。随着特朗普上台，纠缠贸易不平衡并采用关税手段挑起争端冲动大幅增加。
第八点，我国在WTO内面临贸易调查案例数达到创纪录水平，显示外部经贸环境全面趋紧。2021-2022年我国在WTO内遭遇贸易调查数处于低位，这两年贸易争端数快速回升，尤其是2024年达到198起的创纪录水平，比2009年的历史峰值124起跳升59.7%。比较不包括中国的WTO内贸易争端案例情况，相关指标近两年也大幅回升，2024年达到237起，不过只是该指标在历史上的第五高年份，比历史峰值309起仍低30.4%；实际上2024年我国面临争端增量111起，占2024年全球增量206起的53.4%。可见去年我国在WTO内面临前所未有的贸易调查数，既是全球经贸关系紧张普遍形势的产物，也在一定程度上是我国特有现象。
另外对我国发起贸易调查的贸易伙伴，不仅有美欧等发达经济体，而且也有不少发展中国国家，甚至包含我国大力援助的经济与收入水平相当低的国家。2024年数据显示，发展中国家对我发起贸易调查117起，占我遭遇贸易争端总数的近六成。甚至巴基斯坦这个收入较低的邻国，去年也对我发起了五起贸易调查。这些情况与公众一般认为针对我国贸易争端主要源于发达国家的传统认知不完全一致，显示我国出口顺差不仅在中高端或新兴行业加速扩大，在相对传统部门和较低端行业也在快速增加，叠加外部保护主义倾向增加，就传导为我国外部经贸关系较普遍趋于紧张的压力。
值得思考的是，巴基斯坦与我国经济发展水平不在同一数量级，那么在什么产业对方认为我国出口与其国内企业构成直接竞争压力，以至于接二连三地在WTO内对我发起贸易调查呢？这背后可能有复杂原因，不排除巴方对国内企业保护过度的不合理因素，但是从我国情况看，也可能与多层级产业政策环境有关：国家级产业政策瞄准前沿高科技突破，沿海较发达省份和城市产业政策也较多瞄准前沿性部门，甚至沿海发达地区地市级城市也会以较为高端产业作为政策目标，然而经济较后进省区的地市级以至县级的产业政策，则更多涉及产业结构中较为中低端部分，有可能与低中收入外国产业形成竞争关系。
这里提出一个需要探讨的问题：我国供给能力大和竞争力强无疑是好事，然而是否供给能力越大越好？竞争力是否不论档次全方位越强越好？长期以来我们熟悉一种引以为豪的说法，认为我国产业链是最宽的，涵盖了工业所有部门：这个看法确有一定道理，例如在一些敏感部门或国防领域，拥有完整产业链可避免受制于人；不过从经济逻辑来看，如果追求各种档次工业制造部门都很厉害，可能在不知不觉中有违经济比较优势规律，因而不一定很可取。我们已看到，如果我们产业竞争力在国际上过于“广谱性”地强大，可能在不知不觉中出现外部竞争力“徒长”问题，并引发过多摩擦和矛盾。
三、国内供强需弱与外部结构性不平衡
前文观察了今年结构性顺差不平衡的八点表现特征，其背后存在内外多重根源。初步梳理至少有国际国内六方面原因对外部贸易平衡产生影响，其中国内经济供大于求或供强需弱，对外部平衡态势具有比较重要解释作用。时间有限，简要谈其中三点：
第一，近年制造业产业升级突破，在中高端和新兴部门形成新的组合优势，通过出口增长与进口替代推高贸易顺差。虽然外部和特殊环境因素影响不可忽视，理解大国外部顺差超常增长与结构性顺差失衡现象，仍需把观察重点放在国内经济增长与供求关系现实情况上。对此需关注两方面动态因素：一是我国可贸易部门产业技术发展近年取得明显阶段性进展和突破，带动供给侧产能与外部竞争力显著提升。这方面变化本身是积极成就，并且在某些方面有助于实现“双循环”战略在供给侧的具体目标。二是在需求端的国内需求不足特别是消费偏弱问题不仅没有实质性改善，反而由于多方面原因持续发酵和加剧。推进“双循环”在供给侧与需求端目标两方面反差，对贸易顺差快速扩大与结构性外部不平衡产生影响。
改革开放时代我国工业制造业转型升级大体经历三阶段演进。一是上世纪80到90年代初，体制转型推动国有工业结构重构，开放市场环境下轻纺、消费和加工制造能力快速发展。二是从90年代前中期开始到2010年前后，工业化和城市化提速推动重工业大发展，产业链扩展推动我国诸多制造业发展到全球最大规模，资金和技术密集度显著提升。三是近年制造业主流能力提升到中高端，部分领域跻身前沿，个别行业领跑全球。如先进船舶、轨道交通、石化基础原料、大型飞机、医疗器械、芯片制程、工业机器人等不同程度进步。例如数据显示两个部门表现比较突出，一是化学基础原材料产能大幅增长推动贸易逆差转顺差，二是“新三样”新兴绿色产业超预期增长，国内生产消费与出口顺差都大幅增长。
第二，最终消费偏弱是助推顺差增长的深层原因之一。对于近年我国消费偏弱原因，学界和政策部门有大量研究，从疫情冲击及其疤痕效应、逆周期宏调一度滞后、房地产强监管影响等不同方面进行了分析。另外，我国财政资源分配取向，与上述问题也不无关联。实际上，2013年时任财政部长楼继伟就发表专题报告系统研究探讨政府间的财政关系，提出要扩大公共财政覆盖范围，让中央政府在普遍民生支出方面适当承担较多义务。回头看这一观点很有前瞻性，目前看更是具备更大可行性甚至紧迫性。
理解这个问题需反思一个经济生活的常识问题，即消费与投资在宏观经济分析中虽同为内需基本组成部分，然而从保持供求平衡关系要求看二者有不同作用和属性。固定投资在其实施时期属于需求，待投资完成后便转化成固定资产，成为供给侧的新增生产能力，要求额外新增需求匹配才能保持动态意义上供求大体平衡。相比之下，消费具有终极意义上需求含义，因而又被称作最终需求（final consumption），对保持总供求平衡具有特殊作用。假如消费需求持续偏弱，扩大投资作为过渡性需求虽对平衡总供求具有重要作用，然而难以解决根本问题，并会在开放环境中传导为较大规模的对外顺差扩张。
笔者认为，我国庞大公共资源长期较多向提升供给能力方向配置，用于支持居民收入和消费的投入比例相对偏低偏少，需要引发重视并进行政策调整。在我国“四本账”广义财政收入基础上，加上国有企业利润与公共部门折旧，可推测我国公共部门掌控资源占GDP比例或在45%上下。我国公共资源配置方式长期特点，是大部分通过各类投资主要用于促进供给能力发展，这对提升我国生产力和产业技术水平发挥了重要积极作用，然而用于支持居民收入与消费的投入规模则相对较小和偏少。当供给能力得到持续大幅拓展提升后，与内需不足特别消费增长较慢匹配不协调，供强需弱矛盾对贸易平衡方式产生影响。
第三，近年一般物价走势偏弱与本币实际汇率较大幅贬值推高顺差。从开放经济增长规律形态看，一国在生产率快速追赶阶段本币实际汇率会呈现逐步升值趋势，在推动本国经济结构转型同时保持国际收支大体平衡，并支持本国人均收入较快提升与收敛。这个增长逻辑又被称作巴拉萨-萨缪尔森效应，在国际比较经验中有相当程度表现，我国新世纪初年人民币持续升值伴随高景气度增长，体现巴拉萨-萨缪尔森效应作用。
近年我国经济虽经历多重冲击，然而人民币名义有效汇率在波动中仍维持较强水平，显示我国经济竞争力与韧性强大；然而由于总量供大于求矛盾与一般物价偏低，加上国外特别是美欧主要发达经济体通胀高企，导致人民币实际汇率大幅走低：过去一年多实际汇率指数回落到2013年水平，比2016年峰值贬值约12.5%。在产业科技和生产率快速追赶背景下，巴拉萨-萨缪尔森效应规律作用客观要求本币实际升值以保持国际收支动态平衡，然而近年特殊环境下人民币实际显著贬值形成的“逆巴拉萨-萨缪尔森效应”，客观上会反向调节外部竞争力并助推顺差扩张。
总之，影响近年我国顺差增长的六点国际与国内因素，其发生作用方式并非平行或独立，而是存在交叉和交互作用。例如疫情冲击与楼市调整，都会通过不同渠道影响国内消费增长；人民币实际汇率走势，更与国内外宏观经济与政策相对态势涉及的广泛因素有关。总起来看，十四五时期我国贸易顺差大幅增长和结构性不平衡表现，不应仅被看作是本币实际贬值派生的短期宏观现象，而是在疫情冲击与外部通胀影响下，新兴大国经济阶段性供大于求或“供强需弱”矛盾在对外经济关系领域的投射，提示需采用内外统筹方法，通过综合实施扩内需、增收入、促消费政策加以调节。
四、对外应对贸易战 对内推进再平衡
在新兴大国持续追赶与全球格局演变背景下，美国百年经济霸权地位相对减弱是客观趋势，然而美方不可能心平气和地接受历史规律，而是必然会采用自认为对其有利的关税战或其它工具奋力一搏，同时也必然要用全部心力应对最大新兴经济体，因而相关矛盾无法仅仅通过谈判协商就能得到解决。我方需认清规律、坚持原则、回应挑战以维护我国发展的根本利益。
针对美国政策急转弯调整，我国必须继续坚持原则并旗帜鲜明地反对和抵制单边主义；积极利用双边、诸边、多边合作机遇，尤其是利用大变革环境修复调整与美国传统盟友关系，为外部环境最终改善创造有利条件；同时在美方立场转圜前提下与对方协商谈判降低冲突损失。最后对美方关税战掀桌子增加全球经济金融风险甚至引发衰退危机的可能，我方需保持必要警觉并未雨绸缪。
习近平总书记指出：“改革开放以来，我们遭遇过很多外部风险冲击，最终都能化险为夷，靠的就是办好自己的事、把发展立足点放在国内。”大国外交本质是内政，应对外部环境重大演变，基本要务是要坚持问题导向方针，针对性化解高质量发展面临的现实突出矛盾，夯实国内经济可持续发展的基础，由此转危为机并赢得主动。
经济再平衡是为了中国经济可持续更好发展，其前提内涵是要保持供给端活跃提升的良好局面。为此要通过充分发挥市场机制的决定性作用与更好发挥政府的作用，在总结新时期我国生产力发展与供给能力提升的成功经验基础上，通过更加聚焦体制端的供给侧结构性改革优化创新能力和效率水平，保持巩固新质生产力活跃发展的良好势头，加快彻底改变“产业体系整体大而不强、全而不精，关键核心技术受制于人状况” 。
在持续提升供给能力与结构质量同时，针对近年经济增长持续存在国内供大于求与国外顺差扩大的不平衡格局，尤其是针对内需不足特别是消费偏弱的矛盾，需要综合实施宏观、结构、体制政策调整，扩大内需和促进消费，主动加快推动经济再平衡。
去年9月下旬以来决策层推出一系列货币金融刺激措施与侧重化解风险的财政政策，已经对推进再平衡产生了初步积极效果。后续还可以考虑改善收入分配发挥关键作用，例如通过深化公共财政体制改革显著提升居民收入占比，提升跨区域城乡基本公共服务均等化水平。无需追加财政投入的体制改革举措，对应对目前挑战也具有实质性意义，包括农地制度、户籍制度改革，有效加强提升法制水平等，这些措施都有助于应对需求与信心不足问题。另外我国公共部门大规模资源长期较大比例投向供给端有其历史合理性，针对现实发展阶段与内外环境变化，需调整配置结构适度增加支持民生比例，特别是让低收入人群保障水平得到逐步提升，从而显著提升居民现实和预期收入水平，并釜底抽薪地解决消费偏弱及其派生的结构性经济问题。
需要指出，针对增长不平衡因素加大推进再平衡政策力度，是我国经济高质量发展并更大限度惠及广大群众的内在需要，是落实2020年中央提出双循环方针要求经济运行“更多依托国内市场”的需要，是提前对冲美方挑起关税战可能引发衰退导致外需收缩冲击的需要，另外在在长期也有助于应对外部环境演变与增强我国在大国博弈中的主动地位，因而从大国实施内外统筹政策方针看，其实是具有占优策略的必要选择。
为什么经济再平衡是一种占优策略？这里简略做几点讨论。第一，我国经济再平衡有助于缓和外部经贸关系从而反制美方打压企图。特朗普政府对其盟友实施关税霸凌也不留情面，然而由于经贸利益矛盾与体制认知分歧，美西方对华经贸政策仍保持联手博弈立场，另外发展中国家与我国经贸关系矛盾也显著增长。我国主动加快推进经济再平衡，有助于改善与欧盟等非美西方经济体的经贸关系，也有助于提升与发展中国家经贸合作能力和水平，从而对美方制衡形成突围和反制。
二是再平衡是推进人民币国际化的必要之举，有助于反制过度利用美元国际货币地位。国际货币体系演变规律具有特殊性：新旧替代不是“旧的不去新的不来”，而是“新的不来旧的不去”；问题不在原有储备货币怎么糟，而在于新兴货币能否具备现实替代能力。新兴货币要担当大任，其母国经济不仅要有强大供给能力，还要具有依托本国人民普遍较高收入的强大消费能力，供求两侧条件缺一不可。随经济发展提高国民收入和消费水平，本身是经济活动的本质目的，并非出于特定国际竞争目标，然而它在客观上有助于制衡美方利用现行国际货币地位予取予求。
三是再平衡过程推动我国产业技术追赶升级，进一步减少美方在越来越有限高科技领域对我“卡脖子”可能。我国经济主动再平衡不仅要扩内需促消费，而且会通过开放型市场经济体制进一步完善与经济增速向潜在增速收敛提升，推动我国产业向高附加值、创新驱动方向加快转型提升，从而进一步提升我国应对外部经贸科技打压的强大应对能力。
最后通过再平衡逐步调减对美方市场依赖，有助于削弱顺差较大背景下美方发动关税战的技术性有利因素。美国出于私利挑起关税战，因违背规律难以实现目标并会遭遇反噬，其实折射美方战略选择空间逼窄。巨额逆差显示美国经济竞争力不足弱点，不过同时也为其极致性利用关税杠杆提供相对有利因素。例如在两国双边出口对各自GDP占比相差4-5倍背景下，同等税率关税战会对占比值较高一方在短期带来较大就业调整压力。我国推进再平衡扩大国内市场，有助于逐步从根本上平衡上述格局并推动有利于我方的转变。
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